Adempimenti normativa e adeguamento al quadro pianificatorio sovraordinato

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La necessità di procedere ad alcuni adeguamenti conseguenti alla normativa sopravvenuta e al mutamento del quadro pianificatorio sovraordinato ha offerto l’opportunità di riflettere su alcuni aspetti del Piano di Governo del Territorio approvato nel 2012. Tale riflessione ha riguardato innanzitutto la presa d’atto del superamento, nei fatti e nelle condizioni, di alcune previsioni, nonché il riconoscimento di sofferenze dell’impianto normativo che ha evidenziato in questo quinquennio di attuazione alcune criticità applicative. 
Dall’approvazione del precedente PGT nel novembre del 2012 si è registrato un sostanziale mutamento del quadro legislativo che introduce in modo cogente temi quali la riduzione del consumo di suolo e la difesa del suolo, l’invarianza idraulica, la rigenerazione urbana, ma anche nuovi strumenti di pianificazione quali il Piano per le Attrezzature Religiose (PAR). Nello stesso periodo, a livello nazionale, è stato approvato il Regolamento Edilizio Unico e sono state introdotte numerose modifiche al Testo Unico per l’Edilizia.
Nonostante la disorganicità di tale quadro di riferimento che costringe le amministrazioni locali ad adempimenti non allineabili temporalmente, appare evidente che, anche ai soli fini di chiarezza, certezza del diritto e semplificazione, si impone l’adeguamento degli strumenti di pianificazione generale. Altrettanto rilevanti sono le novità del quadro pianificatorio sovraordinato, quali il Piano Strategico della Città metropolitana, il Piano Gestione Rischio Alluvioni (PGRA), la Variante al Piano di Assetto Idrogeologico (PAI), nonché l’adeguamento del Piano Territoriale Regionale (PTR) e il processo di formazione del nuovo Piano Territoriale Metropolitano (PTM).
A fronte di questo quadro normativo, la revisione del PGT propone l’inversione fra “ciò che si deve fare perché una legge lo impone” e "ciò che occorre fare per migliorare le condizioni di vivibilità della città" e allinearle ai cambiamenti in atto. Pertanto occorre rompere gli schemi, anche delle modalità di rappresentazione e racconto tecnico, semplificare e ridurre, eliminare le ridondanze, soprattutto nell’impianto regolativo, costruire un apparato documentale agile, facendo sintesi fra gli adempimenti normativi sovralocali e gli obiettivi qualitativi locali.

Considerazioni sull'attuazione del PGT 2012

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La valutazione sullo stato di attuazione del PGT 2012 richiede un’analisi complessa che deve interessare una pluralità di elementi e punti di vista.
In prima istanza va sottolineato come molte delle trasformazioni che si sono compiute in questi anni o che sono attualmente in itinere, sono state ereditate dai precedenti strumenti di pianificazione e inserite in norma transitoria dal PGT. Complessivamente, l’attuazione delle previsioni vigenti, relative alla destinazione residenziale, evidenzia un dato pari a 2.234.910 m² di SL realizzata o in corso di realizzazione, che si traduce in 44.700 nuovi abitanti teorici. Un dato importante, che esprime una città dinamica e in fase di sviluppo.
Se letti per tipologia, gli interventi realizzati in attuazione del PGT riguardano soprattutto trasformazioni di media e piccola dimensione, in larga maggioranza interessanti il recupero di patrimonio edilizio esistente e in parte minoritaria interventi di nuova edificazione. Ciò significa che la città può contare su un buon metabolismo urbano, denotando al contempo la parallela difficoltà nella realizzazione di grandi interventi. 
Rispetto alla localizzazione e distribuzione, le trasformazioni non hanno interessato la città in maniera uniforme, andando generalmente a penalizzare gli ambiti urbani più periferici, quelli esterni alla cerchia 90/91, escludendoli dalle positive ricadute in termini di rinnovamento del patrimonio edilizio esistente ed evidenziando la loro scarsa attrattività in termini di nuovi investimenti. Gli interventi edilizi maggiori si sono infatti concentrati prevalentemente nelle porzioni più centrali della città ed hanno interessato parti più esterne al centro solo in corrispondenza delle direttrici nord (viale Fulvio Testi, viale Monza, via Imbonati, ecc..). Questa tendenza è confermata anche dalla distribuzione dei permessi di costruire convenzionati, gli atti unilaterali d’obbligo ed i Piani Attuativi. 

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Entrando più nei contenuti specifici del PGT, l’analisi dello stato di attuazione ha consentito inoltre di mettere in luce le principali tendenze e criticità applicative.

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Per quanto riguarda il Documento di Piano, la previsione più rilevante in attuazione del PGT 2012 è certamente l’AdP Scali (Documento di Visione Strategica – 2017). Al suo interno si persegue la massimizzazione della dotazione di verde pubblico (676.867 m²), la concentrazione delle volumetrie negli scali caratterizzati da più alti livelli di accessibilità garantendo la compresenza di più funzioni (32% della SL complessiva), la realizzazione di mix sociale destinando una quota consistente dell’edilizia residenziale (30% della SL complessiva pari a circa 200.000 m² – quota minima) a canone sociale e convenzionato, in particolare in affitto, introducendo una quota di “convenzionata ordinaria”.
Oltre l’"Accordo Scali”, le altre grandi previsioni hanno mostrato difficoltà attuative. Nonostante siano state presentate proposte oggi in corso di valutazione per Piazza d’Armi, le caserme Mameli e Montello, gli Ambiti di Trasformazione, così come individuati e disciplinati dal PGT 2012, hanno dimostrato una debole efficacia. La disciplina imposta agli strumenti attuativi che avrebbero dovuto guidarne la realizzazione, le eccessive dimensioni e l’eterogeneità, l’obbligo di estendere la pianificazione a tutto il comparto, non ne hanno facilitato l’attuazione.

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Il Piano delle Regole mostra una non sufficiente fluidità a causa di alcuni dispositivi regolativi. La norma che intendeva sostenere la realizzazione di nuove quote di Edilizia Residenziale Sociale (ERS) non ha prodotto gli esiti attesi. Il dato relativo alle convenzioni stipulate in attuazione della disciplina del PGT 2012 per ERS risulta poco significativo: pur considerando gli effetti della crisi del settore immobiliare e delle costruzioni, la realizzazione di 27.920 m2 si SL di ERS e 15.000 m2 di SL per residenze universitarie, testimonia una evidente difficoltà di applicazione della norma. Si tratta di un dato che deve tuttavia essere letto sullo sfondo delle quantità già in attuazione ed indipendenti dalla disciplina del PGT: queste hanno infatti consentito negli ultimi anni la realizzazione di 290.768 m² di SL (comprensivi di 58.970 m² relativi ai programmi Abitare 1 e Abitare 2, 59.934 m² AQHS e 171.864 m² in altri piani e programmi quali PII, PRU, AdP).
Altre criticità hanno riguardato l’edificazione in cortile, la complessità del meccanismo delle aree di intervento in relazione ai cambi d’uso da produttivo verso altre funzioni urbane, i parametri di determinazione del fabbisogno per i cambi d’uso, la complessità interpretativa di alcune definizioni e tempi dei procedimenti hanno generato non poche difficoltà.

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Altre criticità hanno riguardato l’edificazione in cortile, la complessità del meccanismo delle aree di intervento in relazione ai cambi d’uso da produttivo verso altre funzioni urbane, i parametri di determinazione del fabbisogno per i cambi d’uso, la complessità interpretativa di alcune definizioni e tempi dei procedimenti hanno generato non poche difficoltà.
Anche il Piano dei Servizi evidenzia criticità particolarmente concentrate nel tema del riconoscimento dell’interesse pubblico o generale di un servizio privato. Il generico richiamo al convenzionamento e l’assenza dei relativi criteri sono stati i principali ostacoli nell’applicazione della disciplina. La ridotta attuazione delle pertinenze indirette, pari a poco più dell’11% di quelle individuate dal PGT 2012 anche considerando la quota in corso di acquisizione, ha generato una quantità di diritti edificatori (circa 93.000 m² di SL) che solo in minima parte si sono tradotti in superfici (3% del totale).
Buono il dato sull’attuazione degli spazi a verde pubblico, che evidenzia la realizzazione di 1.280.180 m² di nuove superfici, a cui si aggiungono le aree a pertinenza indiretta individuate dal PGT 2012 (3.434.250 m² a verde); di queste ne sono state acquisite mediante il meccanismo perequativo circa 265.000 m² (ulteriori 183.000 m² sono in corso di acquisizione). Negli ultimi anni la città ha dunque incrementato le proprie dotazioni di aree per verde pubblico di una quantità pari a 1.544.300 m².

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